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危机研究视角下的欧洲难民潮

时间:2015-09-21 09:48阅读: 次

  漫画勾犇

  危机是一个令人不安的字眼,尤其对已在债务危机的泥淖里挣扎七年多的欧洲来说,从心理上就不能再接受任何打击了。然而,一场新的危机还是携沙带泥、如潮般涌上欧洲的土地,带来这场危机的,恰恰是欧洲人再熟悉不过的那个群体:移民。

  说到移民,无论是合法的还是非法的,无论是通过欧亚路桥还是跨过地中海进入欧洲的,可以说伴随了整部欧洲文明史,以至于欧盟委员会主席容克在他的第一个“盟情咨文”(StateoftheUnion)中用这样的说法提醒欧洲不该忘记:“欧洲大陆上的所有人在某个时刻都曾是难民”,一直标榜人权的欧洲也不该忘记:“寻求庇护的权利是最根本也是最重要的人权。”

  寻常现象

  欧洲的移民问题本不是危机

  在欧洲,移民实在是一个极普通的现象,尤其是主张“移动自由”的欧盟更是为此做出了具体的制度安排,《罗马条约》的精髓便在于此。

  历史上,欧洲的移民活动既有流入也有流出。近代以来,随着资本主义经济快速发展,欧洲成为吸引移民的热土。两次世界大战期间,欧洲成为移民的“净移出”地。战后,随着一体化进程的开启,欧洲重新成为移民争相流入之地,主要包括四大类:海外殖民地的移民、工作移民、避难移民或回迁移民、非法移民。除工作移民外,其它三类既有合法移民,也有非法移民,包括难民。在数量上,战后初期,欧洲接纳了大量殖民地移民,据不完全统计,1940-1975年间,约有700万-850万来自殖民地的移民登陆欧洲。西欧各国还通过各种优惠政策吸引工作移民。以德国为例,战后共引进1400万名工作移民,其中1100万人期满后回国,300万人留德定居。冷战期间通过各种方式进入西欧的政治避难人口更是不计其数,仅在1949-1961年间就有大约310万东德人来到西德。

  随着欧洲经济复苏和大量移民涌入,欧洲移民政策也在发生变化。从上世纪70年代起,西欧各国开始主张“零移民”,合法移民的门槛越来越高,非法移民则愈演愈烈。据欧盟和亚博老品牌移民组织估计,1990年欧洲有非法移民200万,2001年达到300万,此后以每年40万-50万的速度持续上升。由此可见,移民不仅为欧洲经济发展带来了丰沛的劳动力资源,也是当代欧洲人口构成和多元文化的重要组成部分,接收避难移民、为难民提供庇护更是欧洲人道主义思想和价值观的重要体现。

  历史上,即使短时间、大规模的移民对欧洲造成一定冲击,也极少上升为危机,那么,这一次举世关注的难民潮究竟有何不同呢?

  渐成危机

  欧洲迎来“战后最大难民潮”

  在欧洲,非法移民问题可以说是司空见惯的事。对此,欧盟和欧洲各国都有相应的法律规定。总体上看,基于人道主义的价值观,欧洲各国对申请政治避难或因战争、灾害而变成难民的非法移民普遍采取较宽松的政策,对其它原因的非法移民则采取比较严格的限制、遣返措施。

  此次涌向欧洲的大多是西亚、北非地区的战争难民。按照联合国1951年“难民地位公约”的规定,公约缔约国承担保护难民的责任,许可他们入境,给予他们临时或永久性居留地位。照此原则及欧洲的传统,欧洲各国理应接收并为这些难民提供必要的庇护和援助,欧洲许多国家、组织也这样做了。那么,为什么这场难民潮还是演变成了一场危机呢?事实上,“难民潮”这个词已经部分地给出了答案——难民的涌入就如潮水,短时大量、混乱无序、源源不断……如此状况若持续下去且无法有效恢复秩序,必然严重威胁当地,甚至演变成危机。

  2013年,涌入欧洲的难民约为6万人;2014年,联合国难民署统计有21.8万人通过地中海涌入欧洲。欧盟委员会主席容克近日称:“从今年年初开始,大约50万人进入欧洲,大部分是为了逃离叙利亚的战火。受影响最深的欧洲国家是希腊,接收了21.3万难民;匈牙利接收了14.5万,意大利接收了11.5万……”联合国9月8日发布数据称,今明两年至少有85万难民通过地中海前往欧洲,加上通过陆路逃往欧洲的难民,这一数字估计将在百万以上。

  由是观之,这一轮来势凶猛的难民潮对欧洲的确是一个不小的挑战,甚至被称为欧洲“战后最大移民潮”。但是,如果考虑到欧洲接收移民的历史、价值观念、现行的相关政策,特别是欧洲的接纳能力,这些数字显然还不是危机的症结所在。正如英国《卫报》分析的那样:如果难民人数达到100万,约占欧洲总人口的0.135%——接纳这些难民,并不会消耗欧洲国家太多福利,至于会“拖垮欧洲国家的福利体系”就更不可能了。那么,这场危机的症结究竟在哪里呢?

  症结何在

  接收或不接收,各国进退两难

  始于“茉莉花革命”的“阿拉伯之春”,导致中东地区多国由政治强人长期执政的政权相继垮塌,留下的权力真空使多国长期陷入政治动荡甚至内战。“阿拉伯之春”变成的“阿拉伯之殇”还未平息,“伊斯兰国”(IS)的兴起又进一步加剧了中东乱局,至今仍可谓乱局未定、动荡未了、波及未尽。从阿富汗、伊拉克到叙利亚、利比亚……越来越多的人对国家的安定、未来的生活失去了信心,看不到希望,甚至随时可能面临各种危险,于是选择逃离,而地理上接近、安定富裕且有着开放、包容传统的欧洲自然成为这些难民的首选之地。

  事实上,中东难民大量涌向欧洲并非最近出现的新情况。旷日持久的阿富汗战争、伊拉克战争期间都有大量难民逃往欧洲。西亚北非动荡以来,这种情况日益增多。卡扎菲政权倒台后,利比亚持续动荡,不仅使不少人沦为难民,更使利比亚成为其它国家难民通过海路逃往欧洲的“出海口”“集散地”。这种情况已经持续了几年,为什么现在欧洲对待这些难民的态度发生了变化呢?

  从表面上看,欧洲难民政策的改变主要缘于对自身接纳能力的担忧。2008年以来,严重的债务危机令欧洲多国经济受到巨大冲击,特别是东欧、南欧许多国家自顾不暇,接纳难民存在很大压力。以希腊为例,根据联合国难民署等机构的统计,今年以来进入希腊的难民人数几乎每月翻番,希腊已经取代意大利成为难民登陆人数最多的国家。这让深陷债务危机的希腊捉襟见肘、苦不堪言。许多地方政府无力承担难民安置,大批难民只能依靠当地民众和一些非政府组织提供的食物、水和衣物等基本生活物资维生。据报道,刚刚辞职的希腊前总理齐普拉斯承认,难民问题超过了希腊的解决能力,在希腊自身处于债务危机的情况下,难民问题成了“危机中的危机”;看守内阁总理萨努也表示,处理非法移民问题“是极难完成的任务”。与希腊接壤的马其顿也是如此:今年6月中旬以来,已有超过4.2万名难民涌入马其顿,9月3日这一天就有5600名难民从希腊进入马其顿。意大利、匈牙利、塞尔维亚……许多处于难民涌入“第一线”的国家都面临同样的问题。在这种情况下,如果通向经济状况相对较好的西欧国家的大门迟迟不开、疏散不畅,难民长期滞留在这些国家且越聚越多,必然会在这些国家引起更为严重的危机。于是,一些欧洲国家开始对难民说“不”。

  从更深层次来看,欧洲各国还普遍有一个“难言之隐”,那就是对大量难民涌入后潜在影响的忧虑甚至是恐惧。债务危机和经济不振导致欧洲社会保障体系负担沉重,长期的福利政策也面临考验,大量难民涌入对欧洲的就业、社会稳定和安全都会产生一定影响。近期有欧洲媒体报道,大约4000名伊斯兰国极端恐怖分子借难民潮潜入欧洲,伺机将恐怖活动引入欧洲。这个消息已令欧洲极其不安,更让欧洲保守人士不安的是,近年来,欧洲人口结构正在发生深刻变化,伊斯兰化倾向已经十分明显。而这次涌入欧洲的难民绝大多数又来自伊斯兰教国家,且潜在的难民人口规模巨大。据联合国难民署统计,难民最多的叙利亚,难民总数已超过400万,其次是阿富汗、伊拉克、索马里、厄利特里亚、尼日利亚……大量穆斯林的持续涌入和高生育率,必然加速欧洲人口结构变化和伊斯兰化进程,欧洲文明、社会的传统生态将面临严峻挑战。

  正是这些明里暗里的顾虑,使不少欧洲国家政府和民众对难民问题的看法出现了日益严重的分歧:接收,面临内部压力;不接收,面临外部压力,也有违欧洲标榜的人道主义传统,尤其是一幕幕惨剧的发生,更是一次次敲打着欧洲的良心,令欧盟、欧洲各国政府进退两难、纠结不已。

  影响严重

  加深欧洲撕裂,化解难上加难

  从危机研究的视角来看,这次欧洲难民潮是典型的“叠加式危机”。持续七年之久的债务危机已使欧洲疲惫不堪,矛盾重重。在应对欧债危机的过程中,欧洲各国的差异性日益凸显,欧洲一体化的很多共识和基础也有所动摇。在这种背景下,一场难民潮又不期而至,而且规模越来越大、遥无终日,这对许多欧洲国家来说不啻于雪上加霜,再想保持欧盟政策的协调性、一致性,共同努力化解欧洲的危机难上加难。

  另一方面,大量涌入欧洲的难民并非想在那些“第一线”的欧洲国家长期滞留,而是希望流动到保障条件更好、工作机会更多的西欧、北欧国家去,那些国家的移民政策相对宽松,接纳能力更强,加上国内人口老龄化等因素,也更愿意接收移民。但现实情况却是,东欧、南欧国家是难民登陆欧洲的“第一站”,欧洲各国对接收难民问题的共识晚一天达成、这些国家安置难民的负担就多一天。而大量难民的持续涌入更使这些国家常常顾此失彼、疲于应付——2013年,一起超过300人丧命的偷渡惨剧促使意大利政府发起了“我们的海洋”的海上搜救行动,每月费用高达900万欧元。这个行动让更多难民看到了希望,一些专门从事这项生意的人口贩子(据说有3万多人)甚至专门使用破旧船只或橡皮艇,以吸引意大利海警实施人道主义救援。对此,欧洲各国意见不一,许多国家拒绝分担行动经费,行动被迫中止。此后欧盟边境管理局实施了“海螺行动”,侧重于国境监控而不是搜救遇事难民,招致人道主义组织的严厉批评。接二连三的难民溺亡消息更让欧洲各国面临巨大的舆论压力:2014年,3500名难民在地中海丧生;国际移民组织9月1日发布的数据显示,今年以来已有2600多名难民命丧地中海,其中4月的一周里连续发生三起沉船事故,死亡人数超过1000人。意大利总理伦齐称:欧洲正在目睹“地中海上系统性的杀人”。

  在此背景下,欧盟今年5月决定实施紧急措施,帮助安置4万难民;9月再次决定从意大利、希腊和匈牙利接收12万难民。容克主席呼吁欧盟要在2016年初拿出一个更加完善的合法移民方案,开通合法移民通道,使难民有更多、更安全的方式通往欧洲,更好地控制移民问题。他还呼吁欧盟提出应对叙利亚和利比亚危机的外交方案,加强同它们的合作,尽早结束那里的战乱。为此,容克提议欧盟成员国出资18亿欧元帮助北非国家管理边境,改善当地经济环境,从根源上减少冒险赴欧的难民。欧洲议会议员同时呼吁召开欧盟、联合国、美国和阿拉伯国家共同参加的国际会议,一些欧洲国家、国际组织也计划召开多层次紧急会议,尽快采取共同行动,终止这场难民危机。但从这场危机的实质危害和已经造成的严重影响来看,欧洲的撕裂仍在加深,快速化解危机的前景不容乐观。(本文作者系国际关系学院副校长)

 

 

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